目标价格下的中国农业去往何处光慈菇

目标价格下的中国农业去往何处

2013年中国粮食生产实现了十连增，包括谷物和大豆在内的粮食产量突破6亿吨，再创历史新高。2014年全国夏粮总产量13660万吨，比去年增加475万吨，增长3.6%，实现“十一连增”。与此同时，今年前8个月谷物进口却迅猛增加。包括小麦、大米、玉米在内的我国谷物进口量1243万吨，较去年同期增长72.8%。一边是粮食连续增产，一边是进口迅猛增加，两者均不断刷新历史纪录。这种现象的出现绝非偶然，而是因素促成的。

最低收购价政策实施后取得的巨大功效

为促进粮食生产，稻谷最低收购价政策于2004年首先出台。2006年，小麦最低收购价政策公布，其后玉米、大豆、菜籽等也先后实行了临储收购。粮食最低收购价政策的出台给农民吃下了定心丸，有力地保障了种粮的收益，极大地激发了农民的种粮积极性，对粮食连年丰收起到了巨大地促进作用。

一是促进农民增收。2004年国家首次对稻谷实行了最低收购价政策，早、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别为每50公斤70元、72元和75元。2006年又对小麦实行了最低收购价政策，白麦、红麦与混合麦每50公斤分别为72元，69元。2008年以来，针对粮食生产成本上升较快的情况，国家连续7年提高粮食最低收购价格。2014年早、中晚籼稻和粳稻、小麦最低收购价分别提高到135元、138元和155元、118元，7年累计分别提高65元、66元、80元、47元，提高幅度分别为92.9%、91.7%、106.7%、66.7%。2005年—2006年、2009年、2012年、2013年和2014年，国家启动了籼稻最低收购价执行预案。2007年、2012年、2013年启动了粳稻预案。2006年—2009年、2012年、2013年和2014年启动了小麦预案，2008年启动了稻谷、小麦、玉米和大豆等的临时收储。在最低收购价政策的支撑下，尽管国际市场粮价大幅震荡，国内粮价始终保持平稳上升的态势，较好地保护了农民的种粮收益。这为增加农民收入、保障国家粮食安全、稳定价格总水平发挥了重要作用。全国物价系统农产品成本调查结果表明，2007年至2012年，农民种植稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩现金收益累计增加62%，年均增加10.1%。粮价稳步上升带动了其他农产品价格合理上升，促进了农民收入较快增长。2007年至2012年，农村居民人均纯收入年均增长9.9%，高于城镇居民人均可支配收入增幅1.1个百分点。据国家粮食局测算，由于粮食收购价格的持续提高，2011年和2012年分别促进种粮农民增收达300亿元、350亿元以上。

二是促进粮食生产，保障国家粮食安全。自2004年实行粮食最低收购价政策以来，极大地调动了农民种粮积极性，我国粮食生产也取得了空前的10年连续增产。2013年全国粮食总产量60194万吨，比2004年的43070万吨增产17224万吨，增长40％。2014年全国夏粮总产量13660万吨，比2003年的9620万吨增加4040万吨，增长42%。随着粮食生产的恢复与持续增长，2008年以来，国内粮食库存逐年增加。截止2014年6月末，小麦、稻谷和玉米三种主要粮食品种库存3.20亿吨，预计国有粮食企业库存量1.97亿吨、农户库存8679万吨、其他库存3628万吨。其中，预计国内稻谷总库存8198万吨，国有库存5905万吨；小麦库存总量1.44亿吨，国有小麦库存总量达4936万吨；玉米总库存9459.3万吨，国有玉米库存8863万吨。按照国有库存1.97亿吨计算，国有库存消费比为31.98%，远高于国际公认的18%的安全线，有力地保障了我国的粮食安全。

市场机制作用不能正常发挥

虽然粮食最低收购价政策在促进农户增收，保障国空粮食安全等方面发挥了巨大的功效，但随着最低收购价的逐年提高，其弊端也不断显现。

一是粮价扭曲。一方面，近年来最低收购价启动后，托市价基本上成了收购旺季的最高价格。在这种情况下，加工企业、贸易商等入市谨慎，市场成了国家队单打独斗的天下，政策市特征明显，市场机制不能得到有效发挥，加工企业也因原粮高企，生产难以为继。另一方面，粮价是百价之基，粮食各品种之间，粮食与经济作物等都有一个相对稳定的比价关系。由于主要粮食品种实行了最低收购价政策，且价格逐年人为提高，使得主要粮食品种与其它粮食小品种之间的比价关系开始偏离正常轨道。虽然主要粮食品种连续增产，供应充足，但农民仍喜欢种植旱涝保收的托市粮食品种，非托市收购的粮食品种遭到冷遇，市场配置资源的功能下降，粮经之间等也有这种趋势。同时，由于种植托市粮食品种基本没有市场风险，农户与市场也日益脱节。

二是人为扩大国内外粮食价差，导致粮食进口持续增加。由于国内粮食最低收购价逐年提高，推动国内粮食价格迭创历史新高。而国际粮食因连续丰收，供应充足，加上美元走强，价格持续下调，国内外粮食价差倒挂，且内外价差随着最低收购价的提高不断扩大，国外廉价的粮食也趁机大量涌入国内，危及国内粮食安全。目前大豆市场早就沦陷，国民的“油壶”已端在别人的手里，而粮食市场也面临着同样的威胁。今年以来，国际市场农产品价格一直下跌。2014年7月，由联合国粮农组织编制的国际粮食价格指数连续四个月下跌，达到203.9点，相比6月下降了2.1%，同比下降了1.7%，为半年来的最低水平。据了解，自去年11月以来，小麦国内市场价格已经连续9个月高于进口到岸税后价格。目前国际上的小麦离岸价加上运费保险、关税、进口增值税、装卸费等各种费用，到境后比国产小麦市场价还要便宜10%左右。玉米、稻谷也与小麦类似。事实上，从2010年起，中国粮食价格就已经高于国际市场的离岸价，国内外粮价差促使国内企业为降低成本而加大了粮食的进口。2012年中国粮食进口全年超过7,000万吨，其中，谷物净进口1316.9万吨，总进口大豆5838万吨。 2013年中国进口谷物约1,500万吨，比2012年增加100万吨左右。

好在粮食进口实行了配额管理，配额内进口关税为1%，配额外高达65%。今年小麦、玉米、大米进口配额963.6万吨、720万吨、532万吨，国营贸易比例分别为90%、60%、50%。配额总量在各类主粮产量中的占比不足8%，对我国粮食市场的整体供需影响非常有限。何况近几年进口均没有达到配额总量，因此对国内粮食安全暂不会形成根本冲击。令人忧虑的是，随着国内外粮价的拉大，配管管理的这层天花板有逐渐被突破的危险。9月初，泰国破碎率5%大米离岸报价约为每吨2700元，与国内中晚籼米价差达到1300元以上。泰国破碎率25%大米报价约为每吨2200元，与国内早籼米的价差达到1500元以上，算上各种费用与配额外关税，价格与国内大米已非常接近，很快将触及天花板，国内最低收购价政策有沦为补贴国际大米工具的可能。

三是托市收购规模迅猛扩大。由于国内粮食产量连续十年增产，2008年以来国内粮食就呈现产大于需，库存逐步增加。随着2012年以来粮食进口的急剧增加，国内粮食供应压力急剧增大。受粮食产量持续增产与进口规模扩大的双重影响，国内粮价下行压力也不断增加。为稳定粮食市场，保护农民利益，粮食托市收购启动逐渐常态化。2012年下半年以来，粮食托市收购规模也快速增加。2013年国内粮食托市收购全面启动，托市收购量再创历史。其中2013年产稻谷政策性收购入库量为3261万吨，玉米临时收储6919万吨，两项合计已达1亿吨以上，加上小麦与大豆、菜籽的临时收储量，收购量创出了最低收购价政策实施以来的历史天量。临时收储粮食的大量增加给国有粮食储备公司的仓容带来了极大的压力，国家不得不于2014年6月25日提出了两年兴建1000亿斤仓容的政策，以缓解主产区粮食仓容紧缺的矛盾。

四是临储粮食销售不顺利。虽然临储收购托起了市场，但市场的供应压力却没有随之消失，相反却为进口粮食的大规模进入创造了条件，使得国内临储库存消化面临极大的困难。为加快主产区促销腾仓，缓解粮食收储压力，东北秋粮收购期结束后，国家粮食局会同有关部门加大国家政策性粮食销售力度，从2014年5月份开始相继启动大豆、玉米、稻谷竞价销售，截至8月19日，已累计循环投放12590万吨，成交3015万吨，成交率仅24%。这与2009年临储拍卖的火爆市场简直不可同日而语。而越是国内外价差大的品种，其临储消化也越困难。稻谷就是其中一例。目前临储稻谷库存达4000多万吨，截止9月19日，稻谷累计投放量3800万吨，成交385万吨，成交率仅10.2%。而截止9月20日，2014年产的早籼稻托市收购量已达400万吨左右。可以说老库存未去，新库存又增加。托市收购的库存有继续增大的可能。

五是财政负担日益加重。由于托市规模超大，财政支出也急剧增加。托市收购1亿吨粮食，单资金占用就需要2000多亿元。同时收购、保管与出库这部分粮食也需要几百亿元的费用。另外，利息支出也是一笔庞大的数字。若长此以往，无论是资金占用，还是费用支出，财政都将不堪重负。

粮食目标价格制度应运而生

从上述分析可以看出，虽然粮食最低收购价政策的实施对保障国内粮食安全、增加农民收入居功至伟，在配额外进口价格低于国内价格时，政策对国内粮食安全与农民增收仍有较好的促进作用，且操作相对容易。但负面作用也日益显现，且越来越大。因此，中央审时度势，在2013年的中央经济工作会议中及时提出了对粮食价格的形成机制进行改革，从单纯的制定最低价格和实行粮食临时收储转向逐步实行目标价格。并于2014年率先对新疆的棉花和东北、内蒙古的大豆实行目标价格试点，吹响了粮食制度改革的号角。

实行粮食目标价格的艰巨性与复杂性

实行粮食目标价格虽然可以改变最低收购价政策的带来的负面效应，有利于发挥市场机制的作用，且可以促进农户增收，保障粮农的种粮积极性，但在现阶段推行的难度还很大。

一方面，没有经验。我国今年才对新疆的棉花和东北、内蒙古的大豆实行目标价格试点，目前试点还在进行中，此前在这方面毫无实际经验。虽然国外已经有了比较成熟的目标价格做法，但由于国情和观念不同，理论与做法均无法照搬照抄，一切都需要靠自己去探索，难度不言而喻。

另一方面，工作量非常庞大。我国地域广大，家庭农场不发达，种粮农户数量多，地域十分分散。截止到2009年12月31日，全国耕地13538.5万公顷，种地农民约1.8亿户，6~7亿人，其中约3亿农业劳动力。而美国有3亿人口,农民占1%，约有270多万农业劳动力，而耕地面积还略多于中国。因此，在我国实行目标价格，其牵涉地域之广，涉及人数之多都是空前的。对具体农户的种植情况进行统计与补贴发放的工作量也是空前的。如何能将农户的粮食种植情况准确、快速的统计出来，并将补贴迅速地发放到农户手中，避免被截流、挪用是目标价格制度能否有效的关键，也是对政府执政能力的考验。

另外，实行目标价格后粮食安全的保障面临新的课题。实行最低收购价政策，通过启动托市收购，国家可掌握大量的粮源，国库充实，心理有底，调控市场相对容易。实行目标价格后，粮食市场化步伐加快，粮源可能分散，将不会大量掌握在国家手中。实行目标价格后，如何加强宏观调控，避免粮食市场大幅波动将是考验政策的又一新课题。

积极稳妥推进粮食目标价格制度改革

目前粮食最低收购价政策已到了非改不可的地步，且越早改革越有利。但推行粮食目标价格改革涉及面广，影响范围大，面临的挑战也是巨大的，必须采取积极稳妥的步骤，确保改革能取得预期效果。

一是逐步积累经验。推行粮食目标价格在我国是一个全新的事物，而粮食又关系到千家万户，必须审慎稳妥的推进。目前大豆与棉花已开始先行试点，各种配套政策正在逐步推出与完善，具体的补贴细则也已出台。当前，大豆与棉花即将开始收获并大量上市，后期还会遇到新问题和新困难，采取什么措施应对这些问题和困难，将为今后目标价格的进一步推行积累宝贵的经验。

二是分步实施，稳妥推进。在我们这样一个农业仍不发达、农户数量庞大又十分分散的农业大国实行粮食目标价格，只能采取先行试点、先易后难、取得经验、逐步推进、确保成功的方针。今年大豆、棉花已开始试点，明年油菜或将试行目标价格，接下来将是攻坚战。而从粮食品种上看，早籼稻产量相对较小，种植面积主要集中在南方几个省份，其中赣、湘、桂、皖、鄂五省产量占八成以上，又主要用于工业用粮，其价格对中晚稻等口粮品种影响较小，可以先行试点。玉米主要作为饲料原料和工业用粮，市场化程度较高，也可先行试验。而小麦与中晚稻则是居民的主要口粮，对民生影响较大，可在上述品种试点取得成功经验后进行。在分品种推进的同时，也要合理界定补贴区域，尤其要将主产区特别是商品粮贡献较大的区域列入目标价格改革范围。

在实行目标价格的过渡阶段，小麦与中晚稻可仍旧实行最低收购价政策，以保障农户种粮积极性。同时，对临储稻谷的出库应不再强调顺价保本政策，而应实行市场价拍卖。一吨临储粮，每年单保管费与利息支出就要200多元，还将随着时间的延长而陈化导致使用价值损失，同时需要仓库存放。且多放一吨临储粮，就可能为国外粮食的进口多腾出了一吨的市场。因此要下决心按市场价拍卖出库粮食，使粮食市场除新稻外，都能发挥市场机制的作用，这样也稍可缓解国内稻强米弱待现象，利于促进加工业的发展。

三是加快发展家庭农场。2013年中央一号文件首次提出发展“家庭农场”，国务院也多次部署加快土地流转，发展家庭农场。如果家庭农场得到较快发展，种粮农户的种植规模在现有基础上能提高到100-200亩的水平，则种粮农户户数将可减少三分之二或者更多，不但有利于加快推进农业现代化。且实行粮食目标价格时确认农户粮食种植面积，产量等统计工作量将大幅下降，补贴发放工作量也将因粮农户数减少而大幅下降。同时要明确目标价格补贴是补给实际土地经营者，而非原承包者，使目标价格发挥应有的效果。

另外，实行了粮食目标价格虽可以补偿农户种粮的收益，但仍有可能发生粮价过度下跌、出现“卖粮难”现象，国家必须制定预案，采取必要措施，解决“卖粮难”现象。

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